Tại thị trấn nghỉ mát Yalta trên bán đảo Crimea vào mùa đông năm 1945, Tổng thống Mỹ Franklin D. Roosevelt đã gặp nhà lãnh đạo Liên Xô Joseph Stalin và Thủ tướng Anh Winston Churchill để lên kế hoạch thành lập một “tổ chức Liên hợp quốc”.
Sức khỏe của Roosevelt suy giảm nghiêm trọng và chuyến hành trình mệt mỏi đến Crimea có thể đã đẩy nhanh cái chết của ông vài tuần sau đó. Việc Roosevelt thực hiện chuyến đi cho thấy ông tin rằng sự hợp tác giữa các cường quốc sẽ đóng vai trò trung tâm như thế nào trong trật tự thời hậu chiến sắp tới. Liên Hợp Quốc, như Roosevelt tưởng tượng, sẽ là “Bốn cảnh sát”, một tổ chức gồm các cường quốc chiến thắng trong thời chiến: Mỹ, Liên Xô, Vương quốc Anh và Trung Quốc.
Nhóm này, với sự bổ sung của Pháp, cuối cùng đã trở thành 5 thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc, trung tâm của trật tự mới mà Roosevelt tìm cách xây dựng.
Tuy nhiên, chỉ 3 năm sau, trước sự tiết lộ về kế hoạch của phương Tây nhằm thống nhất các khu vực Đức bị chiếm đóng, các lực lượng Liên Xô đã phong tỏa đường bộ và đường sắt vào Berlin. Động thái này đã đánh dấu một bước ngoặt cho sự hình thành của một cuộc "Chiến tranh Lạnh" giữa Liên Xô và các đồng minh cũ của họ, chủ yếu là Mỹ. Vào thời điểm xảy ra cuộc khủng hoảng Berlin, quan hệ giữa các cường quốc tại Liên Hợp Quốc mới thành lập đã trở nên lạnh nhạt. Viễn cảnh tại hội nghị Yalta về một trật tự hợp tác sau chiến tranh dường như đã nhanh chóng phai nhạt.
Nhiều người tin rằng Chiến tranh Lạnh đã làm tiêu tan giấc mơ của Roosevelt về một Liên Hợp Quốc kiềm chế xung đột và tạo ra hành động tập thể mang tính xây dựng. Như học giả về quan hệ quốc tế John Mearsheimer đã lập luận, sự cạnh tranh giữa các siêu cường đã khiến LHQ “hầu như không thể” thông qua và thực thi các nghị quyết có ý nghĩa.
Nhà khoa học chính trị Francis Fukuyama đã khẳng định rằng Chiến tranh Lạnh đã “làm suy yếu” Hội đồng Bảo an. Theo cách suy nghĩ này, chỉ khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, Liên Hợp Quốc mới có thể tham gia vào hành động chung được thiết lập tại Yalta. Madeleine Albright, cựu ngoại trưởng Mỹ và đại sứ Mỹ tại Liên Hợp Quốc, đã tổng kết quan điểm này nhiều năm sau đó khi bà tuyên bố rằng, sau sự sụp đổ của Liên Xô, “rào cản đối với hành động phối hợp của Hội đồng Bảo an đã giảm xuống”.
Ngày nay, sự đối đầu giữa các cường quốc một lần nữa gia tăng. Nhiều nhà phân tích nhận thấy một cuộc "Chiến tranh Lạnh" mới đang hình thành giữa Mỹ và Trung Quốc. Các nhà quan sát của Liên Hợp Quốc lo sợ rằng quá khứ sẽ quay trở lại. Cạnh tranh siêu cường một lần nữa có thể làm tê liệt tổ chức này.
Rốt cuộc, việc Liên Hợp Quốc không có khả năng chấm dứt cuộc xung đột đang hoành hành ở Ukraine khiến người ta dễ dàng đi đến kết luận rằng tổ chức này không có khả năng xử lý các sự kiện mang tính xác định của thời đại.
Tuy nhiên, sự cạnh tranh ngày càng gia tăng giữa Mỹ và Trung Quốc không nhất thiết phải khiến tổ chức này trở nên vô nghĩa. Thật vậy, sự cạnh tranh đó thậm chí có thể dẫn đến sự hợp tác nhiều hơn tại LHQ chứ không ít hơn. Cả Trung Quốc và Mỹ đều có chung mối quan tâm trong việc duy trì, và lý tưởng nhất là mở rộng, quyền lực của Hội đồng Bảo an, cơ quan cốt lõi của Liên Hợp Quốc, và là cơ quan mà họ chi phối.
Tuy nhiên, để làm được như vậy, hai nước phải kiềm chế tư duy có tổng bằng không và tìm ra những lĩnh vực có điểm chung phục vụ lợi ích chung của họ: duy trì quyền lực đối với những nước khác. Như đã từng xảy ra trong Chiến tranh Lạnh, vào thế kỷ 21, LHQ vẫn là một nơi duy nhất để các cường quốc phối hợp và hợp tác trong nhiều vấn đề của trật tự toàn cầu. LHQ có thể không bao giờ hoạt động được hoàn toàn như tầm nhìn của Roosevelt. Tuy nhiên, lịch sử chỉ ra rằng tổ chức này, hiện đã gần đến sinh nhật lần thứ 80, vẫn còn trụ vững.
Liên Hợp Quốc thời "Bức màn sắt"
Trái ngược với suy nghĩ thông thường rằng Chiến tranh Lạnh đã khiến LHQ trở nên bất lực, Hội đồng Bảo an sau chiến tranh trên thực tế lại hoạt động tích cực một cách đáng ngạc nhiên. Chắc chắn rằng, quyền phủ quyết của Liên Xô đã được đưa ra trong những năm đầu tiên, ngăn chặn một loạt biện pháp từ việc kết nạp Ireland vào năm 1946 đến nỗ lực của Hội đồng Bảo an nhằm can thiệp vào cuộc xung đột giữa Ấn Độ và Pakistan về các vùng lãnh thổ Jammu và Kashmir vào năm 1957.
50 quyền phủ quyết đầu tiên được sử dụng tại Hội đồng Bảo an đều là của Liên Xô. Vào những năm 1970, Mỹ đã dùng quyền phủ quyết các nghị quyết chỉ trích Israel và Nam Phi. Liên Hợp Quốc đã tỏ ra bất lực trong các cuộc khủng hoảng lớn liên quan đến sự can thiệp của Liên Xô và Mỹ, chẳng hạn như việc Liên Xô đưa quân vào Hungary năm 1956 và Chiến tranh Việt Nam. Quyền phủ quyết đã được thiết kế ở Yalta để đảm bảo rằng lợi ích của các thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an luôn được bảo vệ và các siêu cường chỉ sẵn sàng thực hiện đặc quyền này.
Nhưng Moscow và Washington cũng nhận ra rằng tình trạng tê liệt tại Liên Hợp Quốc cuối cùng không mang lại lợi ích gì cho họ. Trong thời đại cạnh tranh lưỡng cực, trong đó phần thắng của bên này được coi là phần thua của bên kia, cả Liên Xô và Mỹ dường như đều nhận ra rằng nếu họ không tìm được cách hợp tác tại Liên Hợp Quốc, các quyền lực đặc biệt của họ và đặc quyền sẽ bị giảm sút sâu sắc.
Một Hội đồng Bảo an không thể hành động đã đặt mình bên lề chính trị thế giới. Sau một khởi đầu khó khăn, tốc độ đạt được các nghị quyết thành công tại Hội đồng Bảo an bắt đầu tăng lên. Vào cuối Chiến tranh Lạnh, số nghị quyết trung bình được thông qua mỗi năm đã tăng hơn gấp đôi so với những năm 1950.
Nhiều giải pháp thành công trong số này liên quan đến quá trình phi thực dân hóa phức tạp sau chiến tranh, mà cả hai siêu cường đều tìm cách tham gia. Những quyết định chung này thường dẫn đến việc thành lập các phái bộ gìn giữ hòa bình ở các quốc gia hậu thuộc địa.
Ví dụ, khi Congo giành được độc lập từ Bỉ vào năm 1960, nước này nhanh chóng rơi vào nội chiến. Nhưng Liên Hợp Quốc đã phối hợp hành động để kiểm soát sự hỗn loạn đang lan rộng. Trong vòng vài ngày sau khi cuộc khủng hoảng nổ ra, Hội đồng Bảo an đã ủy quyền cho một lực lượng gìn giữ hòa bình khổng lồ, lực lượng này đã ở lại trong vài năm và thậm chí còn tham gia chiến đấu bằng xe bọc thép và không quân. Mỗi bên đối kháng trong Chiến tranh Lạnh cũng nhận thấy LHQ là một công cụ hữu ích để hạn chế ảnh hưởng của đối phương. Điều này đặc biệt đúng khi nói đến trường hợp của Congo.
Như một quan chức Mỹ sau đó đã nói, một khi cựu Tổng thống Congo Patrice Lumumba tìm kiếm mối quan hệ chặt chẽ hơn với Moscow, thì sự hiện diện của Liên Hợp Quốc đã “làm cho Liên Xô trở nên bối rối. Họ biết cách đối đầu với chúng tôi, nhưng họ không biết cách đối đầu với Liên Hợp Quốc".
Trong suốt những năm 1950 và 1960, LHQ đã tham gia vào nhiều cuộc khủng hoảng khác nhau, không chỉ ở Congo mà còn ở Angola, Síp, Cộng hòa Dominica, Ấn Độ và Pakistan, Senegal, Nam Phi, Zambia và những nơi khác. Không phải lúc nào Liên Xô và Mỹ cũng nhất trí về cách giải quyết vô số thách thức này.
Nhưng thỏa thuận thường xuyên của họ, cùng nhiều hành động của Hội đồng Bảo an trong giai đoạn này, phủ nhận quan điểm cho rằng sự cạnh tranh giữa các cường quốc đã khiến tổ chức này bị đóng băng. Hơn nữa, lịch sử cho thấy rằng sự hợp tác ngày càng tăng này không phải là kết quả của việc đơn thuần chọn lựa những cuộc khủng hoảng ít quan trọng hơn.
Hội đồng thường giải quyết các vấn đề nghiêm trọng, và nó đã làm như vậy với các nghị quyết nhìn chung chặt chẽ hơn những nghị quyết bị phủ quyết hoặc không giành được đa số cần thiết. Ví dụ, vào năm 1970, để đối phó với “sự chiếm đoạt quyền lực của một nhóm thiểu số định cư phân biệt chủng tộc” ở Nam Rhodesia (nay là Zimbabwe), Hội đồng Bảo an đã yêu cầu tất cả các thành viên Liên Hợp Quốc cắt đứt quan hệ ngoại giao với chế độ này, ra lệnh quân đội Nam Phi rút về nước và đình chỉ Nam Rhodesia khỏi tất cả các tổ chức quốc tế.
Mức độ hợp tác ngày càng tăng trong Hội đồng Bảo an cũng phản ánh sự cạnh tranh ngày càng tăng trong tổ chức. Khi các đế chế tan rã trong những thập kỷ sau Thế chiến II, một lượng lớn các quốc gia từng là thuộc địa đã gia nhập Liên Hợp Quốc. Đại hội đồng, cơ quan của LHQ bao gồm tất cả các quốc gia thành viên, đã sớm bị chi phối bởi các quốc gia thuộc Phong trào Không liên kết, những quốc gia ngày càng sử dụng LHQ như một nền tảng để khuếch đại những bất đồng của họ với các siêu cường.
Khi một Đại hội đồng quyết đoán hơn đe dọa giành lấy sáng kiến, cả Liên Xô và Mỹ đều nhận thấy lợi thế trong việc thể hiện vai trò tối cao của Hội đồng Bảo an thông qua hành động quyết đoán. “Hiệp ước quyền lực lớn” do Roosevelt thiết lập tại Yalta đã trao cho họ những quyền lực chưa từng có, nhưng để triển khai những quyền lực đó, họ phải hợp tác.
Một kỷ nguyên mới
Chiến tranh Lạnh kết thúc đã báo trước sự ra đời của cái mà nhà bình luận chính trị Mỹ Charles Krauthammer gọi là “thời điểm đơn cực”, với Mỹ giờ đây là siêu cường không thể tranh cãi của thế giới. LHQ ngày càng tích cực trong bối cảnh chính trị mới này, mặc dù có những sai lầm lớn, chẳng hạn như vụ diệt chủng ở Rwanda năm 1994, tổ chức này thường đóng vai trò trung tâm trong địa chính trị của thời đại, từ Chiến tranh vùng Vịnh 1990-1991 cho đến các cuộc khủng hoảng ở Balkan, Campuchia, Đông Timor,...
Các hoạt động gìn giữ hòa bình được mở rộng hơn nữa, đặc biệt là ở châu Phi, khi Liên Xô sụp đổ đồng nghĩa với việc nhiều chế độ mất đi sự ủng hộ từ bên ngoài và bắt đầu sụp đổ. LHQ cũng tham gia sâu hơn vào việc giải quyết một loạt vấn đề mới hơn, bao gồm môi trường, y tế và tư pháp hình sự quốc tế.
Với sự trỗi dậy mạnh mẽ của Trung Quốc trong thế kỷ 21, thế giới đã bước vào một kỷ nguyên mới của cuộc cạnh tranh giữa các cường quốc. Dưới thời Chủ tịch Tập Cận Bình, Bắc Kinh ngày càng hùng mạnh, chọn con đường chủ nghĩa dân tộc và hung hăng hơn. Ở một Washington hay cáu gắt, một trong số ít lĩnh vực đạt được sự đồng thuận của lưỡng đảng Mỹ là sự phản đối mạnh mẽ, thường là hiếu chiến đối với Trung Quốc. Nhiều nhà phân tích đã mô tả sự cạnh tranh ngày càng tăng này tương đương với một cuộc “Chiến tranh Lạnh mới”.
Tuy nhiên, như nhiều người đã lập luận, sự cạnh tranh giữa Trung Quốc và Mỹ khác với sự cạnh tranh của Chiến tranh Lạnh cách đây nhiều thập kỷ. Trung Quốc đang hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu và các công ty cũng như người tiêu dùng Mỹ phụ thuộc vào thị trường Trung Quốc. Mối quan tâm của Trung Quốc trong việc tham gia vào các thể chế đa phương để thúc đẩy các ưu tiên chính sách của mình cũng đã tăng lên rõ rệt trong hai thập kỷ qua. Thật vậy, trong những năm gần đây, ông Tập đã trực tiếp kêu gọi các nhà ngoại giao Trung Quốc tìm hiểu thêm về luật pháp quốc tế và “tham gia quản trị toàn cầu, đưa ra các quy tắc, đặt ra các chương trình nghị sự”.
Phù hợp với những nguyên tắc này, Trung Quốc đã trở nên tích cực hơn rất nhiều tại LHQ. Theo truyền thống, Trung Quốc đóng một vai trò thầm lặng trong tổ chức. Cho đến năm 1971, ghế của Liên Hợp Quốc vẫn do Đài Loan nắm giữ. Trung Quốc thường xuyên bỏ phiếu trắng trong Hội đồng Bảo an. Nhưng bắt đầu từ những năm 1990, nước này bắt đầu bỏ phiếu và thực hiện quyền phủ quyết thường xuyên hơn.
Thật vậy, kể từ năm 2011, Trung Quốc đã sử dụng quyền phủ quyết hàng chục lần. Để so sánh, Mỹ chỉ phủ quyết 4 nghị quyết trong khoảng thời gian đó, nhằm mục đích giải quyết “những thách thức an ninh phức tạp và đan xen” với “tư duy đôi bên cùng có lợi”. Cả hai đề xuất đều tìm cách định hướng lại quản trị toàn cầu và đảm bảo rằng Trung Quốc đang nắm quyền chỉ đạo.
Ngày nay, Trung Quốc là nước đóng góp tài chính lớn thứ hai cho Liên Hợp Quốc (sau Mỹ) và tích cực đưa người của mình vào các tổ chức của LHQ. Trên thực tế, đây hiện là quốc gia thành viên duy nhất có công dân lãnh đạo nhiều hơn một cơ quan chuyên môn của LHQ. Trung Quốc hiện có nhiều công dân tham gia sứ mệnh gìn giữ hòa bình của Liên Hợp Quốc hơn bất kỳ thành viên thường trực nào khác, gấp đôi bốn thành viên còn lại cộng lại. Nó thường được miêu tả là một cường quốc theo chủ nghĩa xét lại, mong muốn lật đổ trật tự quốc tế do Mỹ lãnh đạo. Tuy nhiên, không hề coi LHQ là không liên quan hoặc có thể thay thế, Trung Quốc dường như ngày càng bị thuyết phục về tầm quan trọng của tổ chức này.
Cam kết của Trung Quốc trong việc xây dựng ảnh hưởng của mình trong Liên Hợp Quốc diễn ra vào thời điểm mà Mỹ thường tỏ ra nước đôi về tổ chức này. Mỹ và các đồng minh thống trị Liên Hợp Quốc trong những năm đầu. Tuy nhiên, ít nhất là từ những năm 1980, các chính trị gia thuộc đảng Cộng hòa đã thể hiện sự thù địch đáng kể đối với LHQ.
Thật vậy, nhiều người bảo thủ ngay từ đầu đã không bao giờ tin tưởng vào tổ chức này, họ coi nó như một kho lưu trữ các nhà cách mạng và gián điệp Nga. Nhưng ngay cả khi những năm đầu của giai đoạn thăng hoa đã lùi xa, các quan chức Mỹ (đặc biệt là những người phục vụ trong các chính quyền của đảng Dân chủ) vẫn tiếp tục coi LHQ là một công cụ ngoại giao quan trọng. Còn Hội đồng Bảo an, cơ quan phản ánh sự cân bằng quyền lực vào giữa thế kỷ 20, mang lại cho Mỹ những lợi thế to lớn trong một thế giới đang thay đổi nhanh chóng.
Tóm lại, cả Mỹ và Trung Quốc đều được hưởng lợi từ nguyên trạng được quy định tại Liên Hợp Quốc. Sự phân bổ quyền lực rất bất bình đẳng của thể chế có lợi cho họ, ngay cả khi nó thường gây khó chịu cho các quốc gia thành viên khác.
Các thành viên khác của Hội đồng Bảo an, Mỹ và Trung Quốc đã ủy quyền các sứ mệnh gìn giữ hòa bình hoặc “ổn định” gần đây ở Cộng hòa Trung Phi, Mali và Nam Sudan và đã áp đặt các biện pháp trừng phạt, cấm vận vũ khí và các hạn chế khác đối với Haiti.
Chỉ riêng trong năm 2023, các nghị quyết giải quyết mối đe dọa từ Triều Tiên, chỉ trích Taliban ở Afghanistan và mở rộng hỗ trợ cải cách ở Iraq đã được thông qua. Nhà Trắng và Trung Nam Hải không đồng quan điểm về mọi chi tiết, nhưng khi nói đến việc thống trị các quốc gia nhỏ hơn, cho dù thông qua áp đặt các biện pháp trừng phạt hay mở rộng hỗ trợ, họ thường tìm thấy cơ sở để đạt được thỏa thuận.
Vì phạm vi của Hội đồng Bảo an đã phát triển trong những năm gần đây, bao gồm các chủ đề khác nhau như biến đổi khí hậu, HIV và mất an ninh lương thực, nên các thành viên thường trực cũng có những lợi thế về cấu trúc. Mặc dù đã được thảo luận trong nhiều thập kỷ, nhưng việc cải cách Hội đồng Bảo an để làm cho nó trở nên toàn diện hơn dường như là một viễn cảnh xa vời. Do đó, trong thời điểm hiện tại, LHQ vẫn là một tổ chức được thiết kế bởi các cường quốc và vẫn bị chi phối bởi các cường quốc.
Đồng sàng dị mộng
Mỹ và Trung Quốc có thể sẽ ngày càng đối đầu nhau trong thập kỷ tới. Nhưng chính trị tạo ra những người bạn đồng hành kỳ lạ. Mặc dù có phạm vi đáng kể cho sự bất đồng và chia rẽ tại Liên Hợp Quốc, nhưng lịch sử của Chiến tranh Lạnh cho thấy rằng cũng có những động lực mạnh mẽ để hợp tác.
Như mọi khi, LHQ sẽ không thể giải quyết các vấn đề liên quan trực tiếp đến lợi ích cốt lõi của các cường quốc. Đó không phải là một lỗi trong hệ thống, mà là một tính năng. Niềm tin của Roosevelt, cũng được Churchill và Stalin chia sẻ, rằng các cường quốc sẽ chỉ tham gia vào thể chế nếu họ có thêm sự bảo vệ của quyền phủ quyết đối với các hành động của Hội đồng Bảo an.
Bằng cách đưa các cường quốc hàng đầu vào một cơ quan có khả năng chưa từng có trong việc áp đặt ý chí của mình lên các nước khác, những người soạn thảo LHQ đảm bảo rằng tổ chức này sẽ không chịu chung số phận với tổ chức tiền thân của nó, Hội Quốc Liên, vốn tỏ ra không thể ngăn chặn sự bùng phát của một cuộc xung đột lớn vào những năm 1930.
Do đó, đóng vai trò là địa điểm hợp tác giữa các cường quốc vẫn là cách chính mà LHQ duy trì vai trò của mình. Hiện có hàng chục sứ mệnh gìn giữ hòa bình đang hoạt động trong lĩnh vực này và 15 chế độ trừng phạt đang diễn ra đối với các quốc gia thành viên. Sự hợp tác của Mỹ và Trung Quốc là cần thiết để thiết lập và duy trì mỗi hành động trong số này. Cùng với nhau, những hành động này tạo ra sự khác biệt quan trọng. Nhưng chúng cũng cho phép Hội đồng Bảo an cùng nhau chỉ huy và kiểm soát nhiều chủ thể toàn cầu.
Bất hòa có khả năng xảy ra khi Trung Quốc và Mỹ tranh giành quyền lực tối cao trong thế kỷ 21. Nhưng chừng nào Liên Hợp Quốc vẫn còn là tổ chức quản trị toàn cầu chính, thì những người thống trị tổ chức này sẽ tìm thấy những lý do thuyết phục để duy trì nó. Liên Hợp Quốc tiếp tục là công cụ tốt nhất để đạt được một trật tự quốc tế dựa trên luật lệ, ít nhất là một trật tự trong đó các cường quốc hàng đầu đặt ra các quy tắc.
