Khoảng trống pháp lý
Hoạt động lấn biển đã được triển khai tại Việt Nam với dự án đầu tiên vào năm 1999 tại Rạch Giá, Kiên Giang. Theo thống kê, Việt Nam có khoảng 80 dự án lấn biển tại 19 tỉnh, thành ven biển trong đó có những dự án quy mô lớn đã và đang được thực hiện tại các địa phương như Quảng Ninh (Khu đô thị du lịch Hùng Thắng rộng 224 ha; Khu đô thị Hạ Long rộng 248 ha; phần lấn biển tại Đảo Tuần Châu…); Hải Phòng (Khu công nghiệp Nam Đình Vũ rộng 1.329 ha; Khu du lịch quốc tế Đồi Rồng 480 ha…); Đà Nẵng (Khu đô thị Đa Phước rộng 210 ha…).
Tuy nhiên, sự quan tâm, đầu tư cho lấn biển còn hạn chế thể hiện rõ nét ở sự thiếu vắng quy hoạch lấn biển trong quy hoạch sử dụng đất của phần lớn các địa phương ven biển, sự thiếu đồng bộ, thống nhất giữa các quy định pháp luật liên quan về lấn biển. Theo khoản 2 Điều 9 Luật Đất đai 2013, Nhà nước khuyến khích việc đầu tư khai hoang, phục hóa, lấn biển. Mặc dù vậy, chưa có văn bản quy pháp phạm luật riêng cụ thể hóa quy định mang tính nguyên tắc nêu trên của Luật Đất đai, các quy định về lấn biển hiện nay đang được quy định rải rác trong một số Luật, Nghị định.
Theo Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành, lấn biển là hoạt động bị hạn chế trong hành lang bảo vệ bờ biển, việc lấn biển trong hành lang bảo vệ bờ biển chỉ được thực hiện khi có văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ (Điều 23, 25 Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo; Điều 41 Nghị định 40/2016/NĐ-CP). Theo Luật Đầu tư 2020, Luật Lâm nghiệp 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành, việc chuyển đổi mục đích sử dụng rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển từ 500 ha trở lên thuộc thẩm quyền của Quốc hội, từ 20 ha đến dưới 500 ha thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, dưới 20 ha thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận (Điều 30 Luật Đầu tư 2020, Điều 20 Luật Lâm nghiệp 2017). Luật Bảo vệ môi trường 2020 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định Dự án có hoạt động lấn biển thuộc thẩm quyền giao khu vực biển để lấn biển của Bộ Tài nguyên và Môi trường được xác định là dự án đầu tư nhóm I có nguy cơ tác động xấu đến môi trường ở mức độ cao, là đối tượng phải thực hiện đánh giá sơ bộ tác động môi trường, đánh giá tác động môi trường, cấp giấy phép môi trường (nếu có phát sinh nước thải, bụi, khí thải xả ra môi trường); Dự án có hoạt động lấn biển (thuộc thẩm quyền giao khu vực biển để lấn biển của UBND cấp tỉnh) được xác định là dự án đầu tư nhóm II có nguy cơ tác động xấu đến môi trường, là đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường, cấp giấy phép môi trường (nếu có phát sinh nước thải, bụi, khí thải xả ra môi trường) (Điều 25 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP; Điều 29, 30, 39 Luật Bảo vệ môi trường 2020).
 |
Kiên Giang là tỉnh đầu tiên có nền kinh tế lấn biển- trong hình là khu lấn biển Phú Gia TP Kiên Giang. |
Theo Nghị định số 11/2021/NĐ-CP quy định việc giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển thì thời hạn giao khu vực biển để lấn biển được xem xét trên cơ sở kế hoạch lấn biển của dự án đầu tư đã được phê duyệt; Tổ chức, cá nhân được giao khu vực biển để lấn biển thực hiện dự án đầu tư thì được tiếp tục sử dụng diện tích đất hình thành sau khi lấn biển theo quy định của pháp luật về đất đai; Khung giá tiền sử dụng khu vực biển và mức thu tiền sử dụng khu vực biển cụ thể: Sử dụng khu vực biển để lấn biển từ 6.000.000 đồng/ha/năm đến 7.500.000 đồng/ha/năm (Điều 6, Điều 24 Nghị định số 11/2021/NĐ-CP). Thực hiện Nghị quyết số 134/2020/QH14 ngày 17 tháng 11 năm 2020 của Quốc hội khóa XIV về việc tiếp tục thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội về giám sát chuyên đề, chất vấn trong nhiệm kỳ khóa XIV và một số Nghị quyết trong nhiệm kỳ Khóa XIII (khoản 8 Điều 2: Quốc hội giao Chính phủ ban hành quy định về hoạt động lấn biển trong năm 2021), Bộ Tài nguyên và Môi trường đã khẩn trương thực hiện và đã trình Chính phủ ban hành Nghị định quy định lấn biển tại Tờ trình số 72/TTr-BTNMT ngày 21 tháng 10 năm 2021; dự thảo Nghị định đã được các thành viên Chính phủ cho ý kiến, biểu quyết. Tuy nhiên, do còn có ý kiến khác nhau về mặt pháp lý, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã đề xuất Chính phủ bổ sung quy định hoạt động lấn biển trong dự án Luật Đất đai (sửa đổi) đã được Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XV, luật hóa dự thảo Nghị định quy định lấn biển vào Luật Đất đai để bảo đảm cơ sở pháp lý cho hoạt động lấn biển.
Dự thảo Luật Đất đai có một số quy định liên quan tới lấn biển như định nghĩa về lấn biển (Lấn biển là mở rộng diện tích đất trong phạm vi từ đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm về phía biển thuộc vùng biển Việt Nam - khoản 29 Điều 3 Dự thảo); thu hồi đất để thực hiện hoạt động lấn biển thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội (khoản 24 Điều 79 Dự thảo); quy định hoạt động lấn biển mà có phần diện tích thuộc một trong các khu vực như Khu vực bảo vệ di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được công nhận theo quy định của pháp luật về di sản văn hóa, Di sản thiên nhiên theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường, Vườn quốc gia, khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan, vùng đất ngập nước quan trọng đã được công bố theo quy định của pháp luật về đa dạng sinh học, pháp luật về lâm nghiệp, Khu bảo tồn biển, khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản, cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão cho tàu cá theo quy định của pháp luật về thủy sản …thì chỉ được thực hiện khi được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư (khoản 3 Điều 190 Dự thảo); nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có hoạt động lấn biển đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư thì được giao khu vực biển để thực hiện hoạt động lấn biển cùng với giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư (khoản 6 Điều 190 Dự thảo).
Như vậy, tới thời điểm hiện nay, các vấn đề liên quan tới lấn biển chưa được quy định một cách đầy đủ, có hệ thống trong các văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác, hành lang pháp lý cho lấn biển chưa đầy đủ, chưa tạo thuận lợi cho việc triển khai và quản lý hoạt động lấn biển.
Một số gợi mở hoàn thiện chính sách, pháp luật về lấn biển
Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm của các nước trên thế giới để xây dựng chính sách mở, nhất quán khuyến khích hoạt động lấn biển đảm bảo cân bằng giữa quản lý và kiến tạo trong lấn biển.
Thứ nhất, luật hóa hoạt động lấn biển trong quá trình hoàn thiện thể chế, nhất là Luật Đất đai sửa đổi và các luật chuyên ngành liên quan khác. Đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ các quy định giữa Luật Đất đai, Luật Biển Việt Nam, Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo về chế độ quản lý, cơ chế giao đất, cho thuê đất, sử dụng đất sau lấn biển, có tính đến nguồn vốn đầu tư cho dự án lấn biển. Một số gợi ý cho quá trình hoàn thiện pháp luật về vấn đề này như:
Quy định theo hướng khuyến khích xã hội hóa hoạt động lấn biển. Trên thực tế, các dự án lấn biển yêu cầu vốn đầu tư vô cùng lớn, cần huy động tốt nguồn lực từ khối tư nhân để triển khai có hiệu quả. Do đó cần hoàn thiện Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi theo hướng bổ sung quy định về dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngoài đầu tư công; dự án lấn biển sử dụng vốn hỗn hợp; dự án lấn biển theo phương thức đối tác công - tư… nhằm tạo khung khổ pháp lý huy động nguồn lực lớn phục vụ hoạt động lấn biển[1], đồng thời có các chính sách khuyến khích đầu tư từ khu vực tư nhân vào các dự án lấn biển.
Chú ý giải quyết những vướng mắc về thủ tục, chi phí khi giao khu vực biển và giao đất, cho thuê đất. Theo đó, để rút ngắn thời gian giao đất, cho thuê đất, nên quy định theo hướng gộp hai thủ tục giao đất và giao khu vực biển; thực hiện giao đất, cho thuê đất ngay sau khi nhà đầu tư được giao khu vực biển thay vì chỉ giao đất, cho thuê đất sau khi hoàn thành nghiệm thu lấn biển…
Thứ hai, cần đặc biệt quan tâm tới việc xây dựng quy hoạch lấn biển. Trên cơ sở Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Nghị quyết số 39/2021/QH15 của Quốc hội), Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Nghị quyết số 81/2023/QH15 của Quốc hội), các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đang triển khai phê duyệt và công bố Quy hoạch tỉnh, thành phố. Tính đến tháng 12 năm 2023, 15/28 tỉnh, thành phố ven biển đã có Quy hoạch tỉnh được công bố là Quảng Ninh, Hải Phòng, Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Đà Nẵng, Quảng Ngãi, Khánh Hòa, Ninh Thuận, Bến Tre, Trà Vinh, Cà Mau… nhưng chỉ có quy hoạch của 4 tỉnh đề cập đến lấn biển là Thanh Hóa, Sóc Trăng, Bến Tre và Kiên Giang. Trong đó, tỉnh Thanh Hóa đề cập đến lấn biển nhưng để bảo vệ môi trường không có định hướng phát triển khu đô thị lấn biển; tỉnh Sóc Trăng có quy hoạch lấn biển ở Cù Lao Dung, Trần Đề và Vĩnh Châu; tỉnh Bến Tre có quy hoạch mở rộng ra biển 50.000 ha (500 km2) ở Thạch Phú, Ba Tri, Bình Đại; tỉnh Kiên Giang có quy hoạch lấn biển ở An Minh, An Biên, Rạch Giá, Hòn Đất, Kiên Lương, Hà Tiên, Kiên Hải và Phú Quốc. Có tới 24 tỉnh, thành phố ven biển không có quy hoạch lấn biển trong đó có những tỉnh, thành phố đã triển khai những dự án lấn biển lớn như Quảng Ninh, Hải Phòng, Đà Nẵng.
Soi chiếu vấn đề lấn biển trong quy hoạch tỉnh, thành phố cho thấy Đảng ta đã đặt ra mục tiêu, Quốc hội đã phê duyệt Quy hoạch tổng thể quốc gia, Quy hoạch sử dụng đất với tầm nhìn dài hạn cho phát triển, trong khi quy hoạch tỉnh, thành phố ven biển chưa thực sự quan tâm, nghiên cứu, đưa lấn biển vào quy hoạch, thể hiện ở chỗ chỉ có 4 tỉnh, thành phố ven biển đề cập đến lấn biển; nhiều tỉnh, thành phố ven biển khác chưa thấy đưa lấn biển vào quy hoạch; các tỉnh, thành phố có quy hoạch lấn biển đang độc lập với nhau, chưa có sự kết nối liên thông theo bất cứ chiều không gian nào … Điều này khiến các địa phương ven biển chủ động triển khai các dự án đầu tư lấn biển thường gặp trường hợp quy hoạch chi tiết được duyệt không phù hợp với quy hoạch chung, nhiều dự án được triển khai trước khi quy hoạch chung được phê duyệt. Do đó, khi có thanh tra, kiểm tra, dự án lấn biển thường gặp nhiều vấn đề về pháp lý đặc biệt là vướng mắc về tách sổ đỏ, cấp sổ đỏ cho khách hàng đã đầu tư vào dự án.
 |
Khu lấn biển Đồi Rồng- TP Hải Phòng. |
Từ thực trạng nêu trên, rất cần đầu tư ngay nguồn lực tốt nhất cho các hoạt động khảo sát tổng thể tất cả các vùng biển có tiềm năng về lấn biển bao gồm đánh giá điều kiện khí hậu thủy văn, tài nguyên ven biển, tác động môi trường, thủy triều, dòng hải lưu, độ sạch của nước, độ lắng đọng của bùn, kết nối sông suối, kết nối hạ tầng, các di sản và vùng đệm, sinh kế của người dân, khối lượng đào đắp, dự kiến cơ cấu sử dụng đất, sử dụng mặt nước, ước lượng giá trị của nền kinh tế biển…
Trên cơ sở kết quả khảo sát, cần xây dựng quy hoạch lấn biển quốc gia, phân vùng, khu vực, khai thác tổng thể không gian ven bờ biển như đô thị xanh, thông minh ứng dụng trí tuệ nhân tạo rộng (AGI) (mô hình city brain của Trung Quốc, Đức), thành phố kinh tế (mô hình Saudi Arabia); giao thông (sân bay, bến cảng, đường bộ, đường sắt, đường hàng hải…); sản xuất điện xanh (mặt trời, gió, thủy triều, hải lưu); khai thác tài nguyên (dầu khí…); du lịch nghỉ dưỡng (khách sạn, khu vui chơi, giải trí…); khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu mậu dịch tự do…; ngư nghiệp (nuôi trồng và đánh bắt hải sản, rong biển, sản xuất muối…); xác định rõ các khu vực có thể sử dụng đa mục đích, nhiều tầng trong cùng một không gian để tối ưu hóa từng cm2 biển. Ví dụ phía trên cao thì sản xuất điện gió, mặt biển thì sản xuất điện mặt trời nổi, dưới nước thì nuôi trồng thủy, hải sản); xây dựng mô hình hóa các kịch bản nước biển dâng theo dữ liệu uy tín quốc tế để dự báo trước các tác động đến vùng bờ.… Chủ động tổ chức, quản lý, đầu tư, khai thác hiệu quả nhất không gian biển, ứng phó hữu hiệu với biến đổi khí hậu, hạn chế tối đa ảnh hưởng đến môi trường, sinh kế của ngư dân.
Thứ ba, quan tâm tới việc hướng dẫn về phương pháp, kỹ thuật lấn biển trên cơ sở học hỏi, cập nhật kinh nghiệm tiên tiến của các nước. Những kinh nghiệm của Nhật Bản trong gia cố nền móng, kinh nghiệm của Hà Lan xây “tường trong đất” tạo đường bao ngoài ổn định cho công trình là những phương pháp hay mà Việt Nam có thể nghiên cứu, học hỏi và phổ biến để áp dụng trên thực tế. Nếu cần thiết, có thể xây dựng, bổ sung các tiêu chuẩn, quy chuẩn liên quan. Nghiên cứu vật liệu mới, nhận chuyển giao công nghệ vật liệu mới phục vụ lấn biển để thay thế cát trong hoạt động lấn biển như New Sand (Cát Mới) của Singapore.
Kinh nghiệm thực tế tại các nước và Việt Nam cho thấy, cát tự nhiên vẫn là vật liệu chủ yếu để lấn biển. Do đó, việc duy trì và sử dụng hợp lý nguồn cát tự nhiên là đặc biệt quan trọng. Đồng thời cần tiếp tục duy trì, thực hiện chủ trương về không xuất khẩu cát tự nhiên theo Quyết định số 1266/QĐ-TTg ngày 18 tháng 8 năm 2020 của Thủ tướng Chính phủ về Phê duyệt Chiến lược phát triển vật liệu xây dựng Việt Nam thời kỳ 2021 - 2030, định hướng đến năm 2050. Đồng thời, cần kiểm soát, xử lý hiệu quả nạn “cát tặc”, nhất là cát tặc sử dụng tàu với máy hút công suất lớn hút cát dọc theo các bãi tắm biển làm thay đổi dòng chảy, sụt lún và xâm lấn bãi biển. Nghiên cứu, tận dụng các vật liệu tái chế, sẵn có, giá rẻ tại từng địa phương, từng khu vực để phục vụ lấn biển và xây dựng hạ tầng cũng là giải pháp cần được quan tâm.
Lấn biển là vấn đề không mới ở nước ta nhưng vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập liên quan cả từ góc độ chính sách, pháp luật và triển khai thực hiện. Nghiên cứu, học hỏi thực tế từ các quốc gia có thế mạnh về lấn biển để tìm kiếm những giải pháp phù hợp, hiệu quả cho Việt Nam khi hoàn thiện chính sách, thể chế liên quan là việc làm hết sức có ý nghĩa giúp phát triển không gian “mặt tiền” vô giá, khai thác bền vững, tối ưu hiệu quả Kho báu biển phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, hàng hải.
(*Tác giả là TS Luật học, Chủ tịch Tập đoàn CEO Group, thành viên nhóm chính sách, Hội đồng Tư vấn du lịch quốc gia (TAB), Phó chủ tịch Hiệp hội Bất động sản Việt Nam (VNREA)
