Theo số liệu thống kê của Diễn đàn Kinh tế Thế giới (World Economic Forum) năm 2017, thế giới có 152 nước và vùng lãnh thổ có biển trong đó có Việt Nam. Nhiều quốc đảo nhỏ có đến 90% diện tích ngập dưới nước biển, 83 nước có biển nhiều hơn diện tích đất liền, 54 nước có biển chiếm 80% diện tích quốc gia.
Các nghiên cứu cho thấy hoạt động lấn biển có từ rất sớm. Hà Lan bắt đầu lấn biển từ thế kỷ 13. Nhật Bản lấn biển từ thế kỷ 15. Chỉ tính riêng từ năm 2000 đến nay, diện tích lấn biển của thế giới đã đạt tới 2.500 km2, tương đương diện tích của Lúc-xăm-bua (Luxemburg).
Hoạt động lấn biển hiện nay đặc biệt phổ biến ở Đông Á, Trung Đông và Đông Nam Á, kế đó là Tây Âu và Tây Phi. Trung Quốc, Indonesia và Tiểu Vương Quốc Ả Rập Thống Nhất (UAE) là các quốc gia dẫn đầu về diện tích lấn biển. Chỉ riêng Thành phố Thượng Hải đã có diện tích lấn biển lên đến 350 km2. Trên thế giới, hoạt động lấn biển được phân loại theo mục đích mà nó đem lại như hoạt động lấn biển phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng và các hoạt động lấn biển phục vụ mục đích kinh tế, mục đích khác… cụ thể như: hoạt động lấn biển để xây đê kè chắn sóng, ngăn nước biển, phòng chống xói lở bờ biển; hoạt động lấn biển để xây cảng biển; hoạt động lấn biển để tạo quỹ đất (làm khu đô thị, khu dân cư mới, làm khu nghỉ dưỡng, khách sạn); hoạt động lấn biển để trồng rừng ngập mặn, làm khu nuôi trồng thủy sản; hoạt động lấn biển để tạo bãi tắm; hoạt động lấn biển để phục vụ quốc phòng, an ninh; hoạt động lấn biển để xây đảo nhân tạo và các mục đích khác.
Thực tế lấn biển của một số quốc gia
Các quốc gia có biển đều đặc biệt quan tâm, khuyến khích việc lấn biển phù hợp để mở rộng diện tích, phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, phòng chống thiên tai và biến đổi khí hậu; nhiều quốc gia lấn biển từ sớm trong lịch sử, một số quốc gia có diện tích lấn biển lớn, giúp gia tăng đáng kể diện tích đất nước.
Đất lấn biển ở các quốc gia thường được quy hoạch, sử dụng cho xây dựng, phát triển các dự án lớn về hạ tầng kỹ thuật hoặc các công trình điểm nhấn góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Ví dụ: lấn biển để xây dựng các đặc khu hành chính – kinh tế, khu kinh tế, khu mậu dịch tự do, khu công nghiệp, cảng biển, sân bay, bãi tắm, công viên, công trình tôn giáo… Các công trình, dự án lấn biển đã mang lại hiệu quả lớn cho sự phát triển mọi mặt của nhiều quốc gia. Bên cạnh việc mở rộng diện tích, lấn biển còn nhằm kiểm soát mực nước triều, chống triều cường, tăng khả năng thoát lũ hoặc dùng mặt biển làm không gian chứa nước ngọt cung cấp cho dân sinh và phát triển kinh tế ven biển đáp ứng sinh kế của người dân.
 |
Lấn biển xây dựng sân bay quốc tế Kansai- Nhật Bản. |
Việc lấn biển cơ bản được thực hiện bằng cát tự nhiên (natural sand). Theo thống kê, mỗi km2 lấn biển cần đến từ 1,5 – 37,5 triệu m3 cát phụ thuộc vào điều kiện cụ thể từng khu vực lấn biển. Đảo Cây Cọ của UAE có chỗ phải san lấp sâu đến 30m. Bên cạnh đó, các quốc gia cũng sử dụng phế liệu từ việc phá hủy công trình cũ để làm vật liệu san lấp, tận dụng vật liệu đào đắp dư thừa từ các công trình xây dựng và đang thử nghiệm New Sand (Cát Mới) làm từ phế thải phục vụ lấn biển. Có thể nói, nhu cầu sử dụng cát để lấn biển là rất lớn và một số quốc gia đang phải đối phó với tình trạng thiếu cát. Do đó, nghiên cứu, chế tạo nguyên liệu lấn biển giá thành rẻ, sẵn có và hiệu quả là ưu tiên của nhiều quốc gia.
Xuất phát từ nhu cầu thực tế, việc hoàn thiện pháp luật quản lý hoạt động lấn biển đã được quan tâm cả ở quy mô quốc tế và quốc gia. Ở quy mô quốc tế, việc triển khai phương thức quản lý tổng hợp vùng bờ dựa vào hệ sinh thái đã được áp dụng từ những năm 1970, làm nền tảng cho việc điều phối các hoạt động phát triển ở vùng bờ, trong đó có hoạt động lấn biển, đảm bảo đồng thời các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường.
Năm 1994, Tổ chức Nông lương thế giới (FAO) đã xuất bản ấn phẩm Các khía cạnh thể chế và pháp lý về quản lý tổng hợp vùng bờ trong hệ thống pháp luật quốc gia. Năm 2006, FAO tiếp tục phát hành ấn phẩm Luật quản lý tổng hợp vùng bờ, trong đó nhấn mạnh đổi mới về mặt pháp lý trong quản lý tổng hợp vùng bờ, đặc biệt là các hoạt động làm thay đổi điều kiện tự nhiên của bờ biển như lấn biển và xây dựng các đảo nhân tạo.
Trên cơ sở này, nhiều quốc gia đã ban hành các quy định về quản lý hoạt động lấn biển như Hà Lan đã ban hành Luật Đê, đập và lấn biển từ năm 1904; Australia ban hành Luật khai hoang từ năm 1930; Nhật Bản ban hành Luật Lấn biển các vùng nước công. Singapore ban hành Luật Đường bờ (Foreshore Act) năm 1872 và sửa đổi năm 1985 quy định về lấn biển và việc sử dụng các vùng đất ngập nước và bãi bồi ven biển…
Một số quốc gia khác không ban hành luật riêng nhưng có quy định về lấn biển là một phần trong các luật khác như Nam Phi quy định trong Luật quản lý tổng hợp vùng bờ (sửa đổi); Indonesia quy định trong Luật Quản lý vùng bờ và các đảo nhỏ (năm 2007, đã được sửa đổi bổ sung năm 2014), Luật Bảo vệ và quản lý môi trường (2009). Trung Quốc quy định trong Luật phân vùng chức năng sử dụng biển, Luật Sử dụng biển và ban hành các văn bản quản lý khác Luật Quản lý sử dụng không gian biển, có hiệu lực năm 2002; Luật Bảo vệ đảo; Luật Bảo vệ môi trường biển của Trung Quốc năm 1982 (sửa đổi năm 1999); Luật Quản lý đất đai…Myanmar, Brunei, Thái Lan… đều có những quy định, hướng dẫn phục vụ công tác quản lý hoạt động lấn biển và đánh giá tác động của hoạt động lấn biển tới môi trường, hệ sinh thái biển.
Các quy định cụ thể của một số nước về lấn biển
Trung Quốc: Trung Quốc bắt đầu lấn biển quy mô lớn từ năm 1949 và là một trong các nước lấn biển nhiều nhất trên thế giới. Tổng diện tích lấn biển đạt khoảng 13.000 km2 dọc theo đường bờ biển trong giai đoạn 1949 đến những năm 1990. Các địa phương lấn biển nhiều như Quảng Đông, Giang Tô, Liêu Ninh, Thượng Hải, Chiết Giang và các đặc khu hành chính kinh tế như Hongkong, Macao. Trung Quốc quy định về quản lý hoạt động lấn biển trong khuôn khổ quy định chung năm 2011. Sau đó, tiếp tục đưa ra Thông tri về các giải pháp thực hiện quy định này vào năm 2012 và đã được sửa đổi bổ sung vào năm 2019.[7] Theo quy định, các hoạt động lấn biển bắt buộc phải được đưa vào quản lý, kế hoạch lấn biển, chỉ tiêu kế hoạch lấn biển phải được thực hiện quản lý theo chỉ định, không được tự ý điều chỉnh. Gần đây, cơ quan quản lý biển của Trung Quốc đã xây dựng và ban hành các quy định nhằm thắt chặt việc quản lý hoạt động lấn biển trên nguyên tắc bảo đảm phù hợp với pháp luật sử dụng các vùng biển và quy hoạch không gian biển (sơ đồ phân vùng chức năng các khu vực biển theo cách gọi của Trung Quốc).
 |
Ma Cao (Trung Quốc) lấn biển làm khu mậu dịch tự do, cảng và casino. |
Năm 2018, Cục Hải dương nhà nước Trung Quốc đã đưa ra quy định dừng toàn bộ các dự án lấn biển với mục đích kinh doanh, trừ các dự án có tầm quan trọng quốc gia, phục vụ lợi ích công cộng, an ninh, quốc phòng. Quy định cũng bãi bỏ thẩm quyền của chính quyền địa phương trong quản lý hoạt động lấn biển nhằm kiểm soát chặt chẽ nhất từ trước đến nay đối với hoạt động này.
Trên cơ sở kết quả thanh tra năm 2017 của Cục Hải dương Nhà nước Trung Quốc về các vi phạm và tác động tại 11 tỉnh ven biển của Trung Quốc, một số tỉnh, thành phố của Trung Quốc đã quyết định cấm triển khai các dự án lấn biển. Liên quan đến vấn đề đánh giá tác động môi trường, tại Trung Quốc đã cụ thể những quy định này bằng việc ban hành các quy định mang tính kỹ thuật, hướng dẫn khuyến khích áp dụng với những nội dung chi tiết, cụ thể đối với các lĩnh vực như: Đất đai ven biển, rừng ngập mặn và hệ sinh thái bãi triều, vùng đất ngập nước ven biển, chất lượng nước biển ven bờ…Trung Quốc cũng là nước ban hành quy định quản lý hoạt động san lấp, tạo không gian cho phát triển kinh tế - xã hội, trong đó bao gồm cả hoạt động lấn biển.
Hàn Quốc: Năm 1978, Tổng thống Park Chung Hee đã cho thành lập Tổng công ty Phát triển đất Hàn Quốc, Viện nghiên cứu Định cư Hàn Quốc và ban hành một sắc lệnh đặc biệt cho phép doanh nghiệp tư nhân tham gia vào các dự án khai hoang quy mô lớn trong đó có Huyndai và Dong-Ah. Kết quả là 155 triệu m2 (15.500 ha) đất của Vịnh Seosan được san lấp để đưa vào sử dụng cho nông nghiệp, hạ tầng và đô thị. Sau này Hàn Quốc tiếp tục có dự án lấn biển tầm cỡ khác ở Songdo trên Biển Vàng (Yellow Sea).
Để tạo hành lang pháp lý cho hoạt động lấn biển, pháp luật Hàn Quốc quy định mỗi vùng đất được xác định trước sẽ được lấn biển phải bao gồm một kế hoạch lấn biển mô tả những chi tiết trong Quy hoạch tổng thể. Việc xây dựng các kế hoạch tổng thể để lấn biển được quy định như sau: Bộ trưởng Bộ Đại dương và Thủy sản lập Quy hoạch tổng thể cải tạo vùng nước công cộng 10 năm một lần, đảm bảo phù hợp với Quy hoạch không gian biển và Quy hoạch quản lý đô thị. Đồng thời, phải xin ý kiến trước của cơ quan Trung ương có liên quan và lắng nghe ý kiến của chính quyền địa phương liên quan. Kế hoạch lấn biển cho từng vùng đất được xác định trước sẽ được khai báo, được lập trong thời hạn 5 năm.
Nam Phi: Tại Nam Phi, khu bãi bồi của Cape Town ngập trong nước cho đến những năm 1940. 195 ha ở bờ biển phía Nam và Đông Nam Vịnh Núi Bàn nhìn vào khu trung tâm, Woodstock và Paardeneiland được lấn biển để xây dựng cảng, mở rộng Cape Town[9]. Luật quản lý tổng hợp vùng bờ (sửa đổi) của Nam Phi quy định việc quản lý hoạt động lấn biển nhằm cải thiện quyền tiếp cận của người dân với biển, bảo vệ các hệ sinh thái nhạy cảm của vùng bờ, bảo đảm chức năng tự nhiên của các quá trình động lực vùng bờ, bảo vệ tính mạng, tài sản và các hoạt động kinh tế trước các rủi ro phát sinh do các quá trình động lực vùng bờ gây ra (bao gồm các các rủi ro do mực nước biển dâng). Luật cũng quy định quản lý các hoạt động lấn biển phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng và các hoạt động lấn biển phục vụ mục đích kinh tế, mục đích khác.
Quản lý tổng hợp vùng ven biển (ICM) ở Nam Phi đã trải qua một số thay đổi mô hình hoặc các giai đoạn khác nhau kể từ những năm 1970, mỗi mô hình có các cách tiếp cận chính sách và thực tiễn quản lý khác nhau. Sự “phát triển” này của ICM đã đạt đến đỉnh cao trong một công cụ pháp lý hoặc Đạo luật của Nghị viện công nhận các tương tác sinh thái, xã hội và kinh tế trong khu vực vùng bờ. Lý do cho việc xây dựng một Đạo luật đề cập cụ thể đến quản lý tổng hợp vùng ven biển trước đây đã được nêu trong Sách xanh về Chính sách ven biển cũng như Sách trắng về Phát triển bền vững vùng ven biển Nam Phi.
Năm 2018, trên cơ sở luật này, Bộ Môi trường đã ban hành quy định rõ về việc đánh giá, chấp thuận các dự án lấn biển. Ủy ban Danh mục Quốc hội về Các vấn đề Môi trường đã xác định việc cải tạo đất từ biển là quá trình tạo ra đất mới từ biển, do đó bổ sung vào lãnh thổ Nam Phi, là một hoạt động quan trọng có khả năng bị lạm dụng. Do đó, cần có các điều khoản dành riêng trong Đạo luật ICM sửa đổi cũng như các quy định để xây dựng quy trình được nêu trong các điều khoản đó và để đảm bảo rằng đất khai hoang là lợi ích quốc gia của người dân Nam Phi.
Một số vấn đề như tư nhân hóa các khu vực đất lấn biển hoặc kinh doanh các phần đất này gây khó khăn cho việc theo dõi và giám sát trong Đạo luật. Hơn nữa, quy trình cũ trong Đạo luật chính yêu cầu sử dụng nhiều luật, cũng như đất lấn biển trước đây được xử lý như đất nhà nước mà không có cơ cấu phí liên quan đến thị trường, dẫn đến đất lấn biển bị bán với giá cực kỳ rẻ. Cuối cùng, các cơ quan nhà nước không tuân theo một quy trình tiêu chuẩn hóa chưa được đánh giá đầy đủ về tính bền vững của môi trường cũng như lợi ích công cộng. Việc thông qua các quy định mới sẽ đảm bảo rằng tất cả các hoạt động lấn biển tiềm năng trên bờ biển Nam Phi sẽ phải tuân theo một quy trình ủy quyền phù hợp và hiệu quả.
 |
Dubai lấn biến làm các dự án nghỉ dưỡng sang trọng nhất thế giới. |
Hà Lan: Hà Lan chỉ có diện tích gần 42.000 km2 và dân số gần 18 triệu người. Rất nhiều vùng đất nằm thấp hơn mực nước biển. Lịch sử của Hà Lan gắn chặt với cuộc chiến đắp đê và lấn biển để vượt lên trên biển cả. Hà Lan bắt đầu lấn biển từ thế kỷ thứ 13. Đến nay khoảng 17% diện tích của quốc gia này có được từ lấn biển.
Rotterdam và Volendam là 2 điển hình lấn biển thành công của quê hương cối xay gió và công nghệ lấn biển polder.Hà Lan không thành lập một cơ quan đặc biệt quản lý hoạt động lấn biển mà là một mô hình hoạt động từ trên xuống dưới theo sự hướng dẫn của các cơ quan hàng hải quốc gia, các cơ quan quản lý các ngành công nghiệp khác nhau. Điều này cũng đã dẫn đến việc xuất hiện các vấn đề quản lý đa ngành và đa chức năng liên quan đến biển.
Tuy nhiên, Hà Lan đã thành lập một Ủy ban điều phối liên bộ về Biển Bắc ở cấp quốc gia để điều phối các phòng ban và các cơ quan quản lý ở tất cả các cấp, bao gồm đại diện của 6 Bộ tạo điều kiện thuận lợi cho việc thúc đẩy sự liên kết giữa các bộ phận khác nhau trong việc lập kế hoạch và quản lý, tạo thành mô hình quản lý phi tập trung không chỉ có thể khắc phục sự xung đột chức năng mà còn giúp cho việc thực hiện chính sách linh hoạt và hiệu quả hơn.
Chính phủ Hà Lan tăng cường đầu tư và sử dụng đất lấn biển, thiết lập bảo hiểm, phúc lợi và các hệ thống liên quan khác để bảo vệ lợi ích kinh tế của các dự án lấn biển. Mặt khác, vào năm 1990, một chương trình “phục hồi bờ biển” đã được đưa ra để khôi phục lại vành đai sinh thái ven biển bằng cách phục hồi bờ biển, nuôi dưỡng quần thể sinh vật, mở rộng lòng sông và đầm lầy. Chương trình cũng nghiên cứu các phương pháp để bắt đầu với công nghệ kỹ thuật môi trường và quản lý tích hợp để giảm thiểu tác động môi trường của hoạt động lấn biển. Ngoài ra, Hà Lan còn có một hệ thống khoa học kỹ thuật đánh giá tác động trước khi xây dựng dự án lấn biển thông qua các mô hình nghiên cứu biến động bờ biển và đánh giá định lượng về trầm tích đáy biển, lũ lụt và thủy triều, đánh giá hệ sinh thái tự nhiên.
Singapore: Theo dữ liệu của Cơ quan Tài nguyên đất Singapore (SLA), bằng cách dùng cát nhập khẩu để lấn biển, đảo quốc Singapore đã mở rộng thêm 24% diện tích kể từ năm 1960, từ 580 km2 thành 717 km2. Tổ hợp sòng bài, mua sắm, giải trí, nghỉ dưỡng casino Marina Bay Sands được xây dựng trên khu lấn biển đẹp bậc nhất đất nước này. Chính phủ Singapore đặt mục tiêu tới năm 2030, diện tích đất sẽ tăng lên con số 776 km2, tương đương Đảo quốc Ba-ranh ở Vùng Vịnh. Singapore cũng dùng các giải pháp cải tạo đất theo phương pháp polder của Hà Lan để tiết kiệm cát hơn, phá bỏ các công trình cũ để làm vật liệu san lấp, tận dụng vật liệu đào đắp dư thừa từ các công trình xây dựng và đang thử nghiệm New Sand (Cát Mới) làm từ phế thải phục vụ lấn biển.
Singapore quy định Chính phủ có thẩm quyền cho phép xây dựng bến tàu, cầu tàu, đê chắn sóng và cho phép các dự án lấn biển từ bãi bồi hoặc từ đáy biển. Khi được cho phép lấn biển thì tất cả các tổ chức, cá nhân có lợi ích từ các vùng biển sẽ không có quyền đòi bồi thường. Sau khi hoàn thành dự án lấn biển thì Tổng thống phải công bố vùng lấn biển là đất đai và chuyển sang chế độ sử dụng đất. Singapore có chiến lược dài hạn về tối ưu khai thác không gian biển trong khi giữ vững mục tiêu cân bằng giữa phát triển kinh tế, xã hội và môi trường. Singapore tiến hành khảo sát kỹ lưỡng thực trạng độ sâu, sự lắng đọng chất cặn, độ trong của nước, chuyển động của thủy triều, thủy văn học… để đánh giá chỗ nào phù hợp cho cảng biển, logistics, chỗ nào cho công nghiệp đóng tàu, chỗ nào phát triển nhà ở để phát triển kinh tế, tiếp tục giữ vững vị trí trung tâm cảng biển trung chuyển container hàng đầu thế giới, chỗ nào giữ để bảo tồn đa dạng sinh học biển, nuôi trồng thủy sản, du lịch, vui chơi giải trí và công nghiệp, dịch vụ khác.
Singapore cũng quy hoạch rõ không gian biển nào có thể phát triển đa mục đích (co-location uses) như kết hợp phát triển năng lượng mặt trời, gió, thủy triều với nuôi trồng thủy sản ở phía Đông Dải Johor. Không gian biển khu vực Selat Sengkir và phía ngoài Pasir Ris của Dải Johor được nhắm đến để sản xuất nông nghiệp có khả năng cung cấp 30% nhu cầu thực phẩm đến năm 2030, gọi là mục tiêu “30 by 30 target”[13]. Singapore cũng lập mô hình biến đổi khí hậu kết hợp nước biển dâng để có căn cứ tính toán phải làm gì và hành động như thế nào với không gian biển.
Ả Rập Xê Út: Ả-rập Xê-út có siêu dự án lấn biển NEOM trong đó có thành phố cảng công nghiệp diện tích 48 km2 được thiết kế sử dụng 100% năng lượng sạch, nổi trên Hồng Hải (Floating Port City in Red Sea) phục vụ 90.000 cư dân là dự án thành phần của siêu dự án NEOM có tổng mức đầu tư 1.000 tỷ USD. NEOM còn có các dự án thành phần khác như Trojena, Sindalah, đặc biệt là The Line – a super city của tương lai. Tại The Line mọi dịch vụ trong tầm tiếp cận 5 phút, nên được gọi là thành phố 5 phút (5 minute city), dài 170 km và rộng 200 m và được xây dựng theo chiều thẳng đứng (vertical). Tại Ả-rập Xê-út, Luật liên bang yêu cầu các chủ đầu tư phải nộp báo cáo đánh giá tác động môi trường như một điều kiện tiên quyết để xin giấy phép lấn biển. Cơ quan chịu trách nhiệm về cấp giấy phép có khả năng ngăn chặn các dự án này nếu cho rằng chúng có hại cho môi trường. Tập đoàn Nakheel, một tập đoàn lớn về bất động sản thuộc sở hữu của Chính phủ là tổ chức thường được chỉ định để triển khai các dự án lấn biển ở nước này.
Như vậy, các nước có kinh nghiệm lấn biển đều quan tâm tới việc xây dựng chính sách, pháp luật liên quan tới lấn biển. Nhìn chung, các nước đều quan tâm tới quy hoạch, kế hoạch lấn biển; có những quy định chặt chẽ nhằm quản lý hoạt động lấn biển, đặc biệt là quản lý tránh những tác động tiêu cực về môi trường, quy định về việc sử dụng đất sau khi lấn biển. Bên cạnh đó, các nước cũng quan tâm tới những hướng dẫn về kỹ thuật, phương pháp lấn biển. Đây là những kinh nghiệm mà Việt Nam có thể học hỏi trong quá trình hoàn thiện chính sách, pháp luật về lấn biển.
(*Tác giả là TS Luật học, Chủ tịch Tập đoàn CEO Group, thành viên nhóm chính sách, Hội đồng Tư vấn du lịch quốc gia (TAB), Phó chủ tịch Hiệp hội Bất động sản Việt Nam (VNREA)
Xem tiếp kỳ 2: Kinh nghiệm cho Việt Nam
