Cấm vận kinh tế: Lược sử từ Hy Lạp cổ đại đến cuộc xung đột Nga - Ukraine

Đầu năm 2022, đối mặt với khả năng xảy ra giao tranh quân sự giữa Nga và Ukraine, NATO cùng các đồng minh phương Tây một lần nữa cân nhắc những biện pháp trừng phạt kinh tế nhằm vào xứ sở bạch dương khi không còn những lựa chọn khả thi khác. Kể từ Thế chiến thứ II, đã có hơn 700 lệnh trừng phạt được đưa ra trên khắp thế giới bởi các quốc gia và nhóm các quốc gia.

Đe dọa để tìm kiếm… hòa bình

Các lệnh trừng phạt xuất hiện rải rác từ thời kỳ Cổ Đại đến Trung Cổ rồi Hiện Đại, nhưng chỉ đến khi Chiến tranh thế giới lần thứ nhất nổ ra, biện pháp này mới được xem xét một cách có hệ thống.

Cụ thể, sau khi ký Hiệp định đình chiến vào ngày 11/11/1918 với mong muốn tìm ra giải pháp thay thế cho bạo lực đã cướp đi sinh mạng của 14 triệu người, các nhà lãnh đạo đại diện cho những cường quốc chiến thắng đã thành lập Hội Quốc Liên (tiền thân của Liên Hợp Quốc ngày nay). Đây là liên minh quy tụ các quốc gia chủ chốt trên thế giới, nhằm duy trì trạng thái ổn định, thịnh vượng và thực thi các công ước quốc tế. Đồng thời LHQ cũng có quyền áp đặt chính sách cấm vận thương mại với bất cứ quốc gia nào, một khi nước đó có động thái đe dọa nền hòa bình chung.

Nhiều người, trong đó có các nguyên thủ trên thế giới, cho rằng cấm vận là biện pháp hòa bình, hữu hiệu để đảm bảo tính nghiêm minh của luật pháp quốc tế. Theo điều 41 của Hiến chương Liên hiệp quốc (LHQ), Hội đồng Bảo an có thể kêu gọi các thành viên áp dụng biện pháp ngoài vũ lực nhằm thực thi các quyết sách của Hội đồng.

Nhìn chung các biện pháp cấm vận thường bao gồm việc cắt đứt nguồn đầu tư viện trợ, ngăn các nước bị trừng phạt mua bán một số loại hàng hóa với các quốc gia khác trên thế giới. Thông thường, lệnh cấm vận thường đánh vào những ngành kinh doanh mũi nhọn như dầu mỏ, sắt thép, khí tài quân sự. Các quốc gia bị tẩy chay có thể không được sử dụng những tuyến hàng không, đường thủy, đường bộ liên khu vực. Ngoài ra họ cũng bị các nước đồng loạt cắt đứt quan hệ ngoại giao, cấm nhân vật cấp cao nhập cảnh và phong tỏa tài khoản quốc gia ở nước ngoài.

Một quốc gia bị cô lập là quốc gia có khả năng cao sẽ đầu hàng. Biện pháp hòa bình, lặng lẽ, chỉ nhằm vào kinh tế nhưng đầy chết chóc này thậm chí không hề tốn lấy một viên đạn. Đây chắc chắn là phương thuốc công hiệu nhất dành cho xung đột, mà theo tôi, không quốc gia hiện đại nào có thể chống cự.

Woodrow Wilson, Tổng thống Hoa Kỳ thứ 28.

Dưới sự dẫn dắt của Mussolini, quân đội Ý đã tấn công Ethiopia năm 1935. Ảnh: Alamy.

Hội Quốc Liên đã thành công trong việc sử dụng các lệnh cấm vận để chấm dứt xung đột giữa Albani và Nam Tư, Bulgari và Hy Lạp. Tuy nhiên, các biện pháp trừng phạt được nhớ đến nhiều nhất của tổ chức này lại từ sự thất bại của họ trong cuộc chiến tranh thuộc địa giữa Ý và Abyssinia (nay là Ethiopia).

Theo đó, LHQ được cho là quá yếu đuối và chậm chạp trước trách nhiệm ngăn chặn sự xâm lược của chủ nghĩa phát xít Ý. Các lệnh cấm vận được đưa ra phần nhiều mang tính kháng cự biểu tượng mà không đi vào thực chất. Thậm chí, Chính phủ Anh lúc đó đã hỏi ý kiến nhà độc tài quân sự Mussolini rằng liệu ông ta có phản đối việc đưa dầu mỏ vào lệnh cấm hay không? Và quả thực dầu mỏ đã bị loại bỏ.

Chiến tranh Lạnh xảy ra kéo theo một loạt các lệnh trừng phạt giữa khối tư bản và xã hội chủ nghĩa. Dù phần lớn các quốc gia trong hai khối này không giao dịch với nhau nhưng các lệnh trừng phạt vẫn được đưa ra nhằm thể hiện sự bất mãn hoặc như một thủ tục theo thông lệ quốc tế hơn là chính sách để thu về thành công trên bàn đàm phán.

Vũ khí gây ra nạn đói

Ngay sau sự sụp đổ của chủ nghĩa cộng sản, Saddam Hussein đã tổ chức cuộc xâm lược Kuwait. Cuộc chiến này đã lần đầu tiên hợp nhất ý chí của LHQ, vốn thường chia tách theo đường lối ngoại giao khác biệt của các quốc gia, đồng loạt phủ quyết chống lại Iraq.

Do đó, Hội đồng Bảo an đã có thể áp đặt một chế độ trừng phạt được coi là toàn diện nhất trong lịch sử, khi yêu cầu tất cả các thành viên LHQ phải ngăn chặn, đình chỉ tất cả các hoạt động thương mại với Iraq. Lệnh cấm này chỉ ngoại trừ những khoản viện trợ thuốc men, lương thực cho thường dân bị ảnh hưởng bởi cuộc chiến.

Các biện pháp trừng phạt bị chỉ trích vì chủ yếu làm tổn thương dân thường hơn là gây áp lực lên các chính phủ. Ảnh: EPA.

Mục tiêu của các lệnh trừng phạt ban đầu chỉ là thuyết phục Saddam lui quân và kết thúc chiến tranh. Nhưng cuối cùng, chúng vẫn tồn tại ngay khi Chiến tranh Vùng Vịnh lần thứ nhất đã kết thúc. Bởi các quốc gia, đứng đầu là Mỹ, vẫn cho rằng Iraq đang phát triển một loại vũ khí hủy diệt hàng loạt. Dù sau này thông tin trên được chứng minh là không có căn cứ.

Đối phó với các lệnh trừng phạt, cũng như để nhận được sự ủng hộ của công luận quốc tế trong việc dỡ bỏ các chính sách bóp nghẹt chính phủ và người dân Iraq, Saddam Hussein đã làm giả những dữ liệu cho thấy tình trạng suy dinh dưỡng từ các lệnh cấm đã cướp đi sinh mạng của nửa triệu trẻ em. Trong một biến thể khác, các cáo buộc về việc gây đau khổ và nghèo đói cho dân thường bởi các lệnh trừng phạt được áp đặt sau cuộc đảo chính quân sự tại Haiti đã lật đổ tổng thống mới đắc cử Jean-Bertrand Aristide.

Những lệnh trừng phạt kiểu mới

Trước đó, các biện pháp trừng phạt thường được áp dụng một cách bất ngờ đối với toàn bộ nền kinh tế mà ít tính toán đến việc chúng sẽ ảnh hưởng như thế nào đến thường dân vô tội. Các lệnh trừng phạt vốn được thiết kế để hạn chế những nhà độc tài, những chính phủ đang gây ra chiến tranh phi nghĩa đã không đạt được mục đích trong nhiều thế kỷ, mà phần lớn lại ảnh hưởng đến tầng lớp nhân dân đói khổ và yếu thế.

Sau này, khi LHQ nhận diện được các khuyết điểm trong chính sách trừng phạt, họ đổi hướng từ các lệnh cấm nhập khẩu và xuất khẩu chung sang đóng băng tài sản, hạn chế những người đứng đầu nhà nước và phe cánh của họ di chuyển ra nước ngoài.

Tuy nhiên, hiệu quả của những lệnh trừng phạt trên vẫn chưa được kiểm chứng toàn diện. Bởi những nhà chính trị có tham vọng thường đủ thông minh để không mở tài khoản mang tên họ hoặc người thân ở ngân hàng ngoại quốc, nhất là tại những nước có khả năng áp đặt lệnh trừng phạt trong tương lai. Những người làm việc trong các chính phủ độc tài cũng thường không hứng thú với việc đi nghỉ dưỡng tại những lãnh thổ đang có hiềm khích với chính sách của mình. Nên những lệnh trừng phạt kiểu mới bị nhận xét là “không cắn trúng miếng thịt nào”.

Lá bài tẩy SWIFT

Dù vậy, các biện pháp trừng phạt vẫn đã và đang được xem như hướng giải quyết hữu hiệu nhất trước lo ngại về chính sách đối ngoại của Mỹ và EU, bởi dẫu sao các quốc gia này vẫn nắm trong tay lá bài tẩy của họ.

Ví dụ trong việc ngăn chặn Chính phủ Iran phát triển vũ khí hạt nhân, Mỹ tuy có rất ít giao dịch thực hiện trực tiếp với Iran và dường như chẳng có công cụ nào để cấm vận nước này. Nhưng họ và các đồng minh châu Âu lại nắm giữ mạng lưới chuyển tiền quốc tế cho hầu hết các quốc gia trên thế giới là Hiệp hội Viễn thông Liên Ngân hàng và Tài chính quốc tế (SWIFT), có trụ sở tại Bỉ. Nếu các ngân hàng Iran bị cắt khỏi SWIFT, Iran sẽ gặp khó khăn trong việc nhận tiền thanh toán cho số dầu đã bán ra.

Vào ngày 28/3/2012, Liên minh châu Âu đã yêu cầu ngắt kết nối tài chính giữa SWIFT với các ngân hàng ở Iran. Quyết định đó ngay lập tức khiến nền kinh tế của giếng dầu mỏ có trữ lượng lớn thứ tư thế giới chao đảo. Dù vậy, vẫn mất tới ba năm sau, nước này mới đồng ý ký vào một thỏa thuận liên quan đến hạt nhân.

Khi xung đột Nga - Ukraine bị đẩy lên đỉnh điểm, một số nghị sĩ Mỹ đã đề xuất phương án loại bỏ Nga khỏi SWIFT. Maria Shagina, chuyên gia tại Viện Các vấn đề Quốc tế Phần Lan, cho rằng: “Việc ngắt Nga khỏi SWIFT sẽ cắt đứt toàn bộ các giao dịch quốc tế giữa nước này với các tổ chức xuyên quốc gia, kích hoạt một cơn biến động khủng khiếp của tiền tệ". Đây không chỉ là cú sốc cho cho các công ty Nga mà còn cho các khách hàng của họ, đặc biệt là những công ty nhập khẩu dầu mỏ lớn trên thế giới.

Lính Nga tập trận gần biên giới Ukraine. Ảnh: AP.

Trong ngày 13/2, Đài RT đã dẫn lời Ngoại trưởng Ukraine - ông Dmitry Kuleba, cho biết: "Mỹ và Liên minh châu Âu (EU) đã từ bỏ kế hoạch loại Nga ra khỏi SWIFT". Theo ông Kuleba, một số quốc gia thành viên EU đã không sẵn sàng từ bỏ lợi ích quốc gia nếu loại Nga ra khỏi kênh chuyển tiền lớn nhất thế giới.

Trước đó, để giảm thiểu các tác động tiêu cực của nếu bị loại khỏi SWIFT, Nga đã thành lập hệ thống nhắn tin tài chính của riêng đất nước này lấy tên là SPFS. Theo số liệu từ ngân hàng Trung ương Nga, đang có khoảng hơn 400 tổ chức và cá nhân sử dụng SPFS, 20% lưu lượng thanh toán trong nội địa nước này cũng được thực hiện trên nền tảng mới này. Ngoài ra, Nga cũng có thể dựa vào Hệ thống thanh toán xuyên biên giới (CIPS) của Trung Quốc.

Bên cạnh kế hoạch cấm vận Nga bằng SWIFT, các nhà lãnh đạo thế giới đã từng cân nhắc tới việc chặn đường ống Nord Stream 2 - con đường giúp Nga xuất khẩu khí tự nhiên qua châu Âu và trừng phạt cá nhân Tổng thống Putin. Nhưng ngay cả những điều này cũng được xem là không thể cản nổi xung đột quân sự có thể diễn ra giữa Nga và nước láng giềng Ukraine.

Tuy nhiên, theo thông tin mới nhận được chiều ngày 15/2, phát ngôn viên của Bộ Quốc phòng Nga Igor Konashenkov thông báo nước này đang rút một số lực lượng về căn cứ sau khi hoàn thành các cuộc diễn tập tại biên giới. Đây là động thái làm giảm nhiệt cuộc xung đột Nga - Ukraine.