Một hội nghị thượng đỉnh trực tiếp với lãnh đạo các nước Đông Nam Á sẽ được tổ chức vào tuần này tại Washington, khi Tổng thống Joe Biden tìm cách nâng cao vị thế của Mỹ trong cuộc cạnh tranh địa chính trị với Trung Quốc.
Ý nghĩa của hội nghị thượng đỉnh nằm ở tính thời điểm: nó đang được tổ chức khi chiến tranh bùng nổ ở Ukraine, chứng tỏ rằng Mỹ không tỏ ra xao nhãng khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. Nhưng ngay cả khi các quan chức Mỹ viện dẫn một cách nghi thức tầm quan trọng và “vai trò trung tâm” của ASEAN, tổ chức khu vực này không phải là trung tâm trong chính sách của Mỹ như nhiều người từng nghĩ.
Ngay trước khi ông Trump rời nhiệm sở vào tháng 1 năm 2021, chính quyền Washington đã vội vàng giải mật và công bố một bản ghi nhớ nội các năm 2018 có tựa đề “Khung chiến lược cho Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của Mỹ”, trong đó phác thảo các lợi ích của Washington trong khu vực và các phương tiện mà họ dự định để đảm bảo vị thế này.
Bản ghi nhớ tương tự của chính quyền Biden, được công bố vào tháng 2 vừa qua, trùng lặp đáng kể với những gì chính quyền Trump đề cập. Sự nhất quán trong chính sách đã chỉ ra sự trái ngược với thực tế, khi cách tiếp cận của chính quyền Biden đối với khu vực cho đến nay khá khác so với Trump, người chưa bao giờ thể hiện nhiều sự quan tâm đến Đông Nam Á và hầu như từ chối tham dự các cuộc họp với khu vực.
Sự thờ ơ của Trump dường như không xuất phát từ một chiến lược sai lầm mà do tính khí thất thường và vô kỷ luật của ông. Chính quyền Biden đánh dấu sự trở lại Đông Nam Á bằng cách chỉ làm những gì họ được cho là phải làm.
Các quan chức cấp cao của Mỹ đã gặp gỡ các nhà lãnh đạo Đông Nam Á. Ông Biden đã tham dự hội nghị thượng đỉnh trực tuyến với ASEAN vào tháng 10 năm 2021, hội nghị thượng đỉnh Mỹ-ASEAN đầu tiên kể từ năm 2016.
Bộ trưởng Quốc phòng Lloyd Austin đã thăm Singapore, Việt Nam và Philippines vào tháng 7 năm 2021 còn Phó Tổng thống Kamala Harris cũng tới Singapore và Việt Nam vào tháng 8 2021. Bộ trưởng Thương mại Gina Raimondo thăm Singapore và Malaysia vào tháng 11. Trong khi Ngoại trưởng Antony Blinken thăm Malaysia và Indonesia vào tháng 12 năm 2021.
Hàng loạt các chuyến thăm và gặp gỡ này đã được làm mới sau khi chính quyền Trump can dự một cách thất thường và miễn cưỡng với Đông Nam Á. Nhưng giống với chính quyền cũ, cách tiếp cận của chính quyền Biden đối với khu vực không nhất thiết ưu tiên ASEAN.
Ông Biden đã tập trung vào việc xây dựng quan hệ đối tác an ninh với Australia, Ấn Độ, Nhật Bản, hay còn gọi là nhóm Bộ tứ, cũng như công bố các mối quan hệ mới bền chặt với Australia và Vương quốc Anh theo hiệp ước an ninh AUKUS. Còn tại khu vực Đông Nam Á, nước Mỹ chú trọng xây dựng các mối quan hệ song phương hơn là hợp tác với ASEAN.
Điều này khiến ASEAN không chắc chắn về vị trí trung tâm của họ trong mắt người Mỹ, sự bất an càng được củng cố bởi Biden vẫn chưa bận tâm đến việc đề cử đại sứ tại ASEAN, một vị trí bị bỏ trống kể từ khi người được bổ nhiệm cuối cùng của Tổng thống Mỹ Barack Obama rời vị trí vào năm 2017.
Quan trọng hơn, việc chỉ thực hành các nghi thức ngoại giao thông thường sẽ không giúp Mỹ giành được nhiều lợi thế trong cuộc cạnh tranh chiến lược với Trung Quốc. Nếu chính quyền Biden thực sự muốn xây dựng khởi đầu đầy hứa hẹn ở Đông Nam Á, thì chính quyền đó phải nắm lấy hai thực tế của khu vực.
Việc Mỹ tập trung vào cạnh tranh trên biển với Trung Quốc làm mất đi tầm quan trọng của đất liền; nếu không có sự tham gia nhiều hơn của Washington, việc xây dựng các con đập của Bắc Kinh dọc theo thượng nguồn sông Mekong sẽ tạo cho nước này một lực cản tiềm tàng đối với 5 thành viên ASEAN mà con sông này chảy qua. Mối quan hệ với các thủ đô trong khu vực cũng có thể gặp nguy hiểm nếu chính quyền Biden không mềm mỏng hơn trong mối quan hệ đối địch với Trung Quốc.
Nước Mỹ vẫn quan trọng
Khi chiến thắng của ông Biden vào năm 2020 trở nên rõ ràng, nhiều đối tác của Mỹ ở châu Á, bao gồm cả ở Đông Nam Á, lo ngại rằng vị tổng thống mới, như Obama trong nhiệm kỳ thứ hai, sẽ miễn cưỡng sử dụng quyền lực cứng rắn để chống lại sự quyết đoán của Trung Quốc.
Những lo ngại về chính quyền mới đã không thành hiện thực. Những hành động ban đầu ở eo biển Đài Loan và Biển Đông, nơi các tàu chiến của Mỹ đã khẳng định quyền tự do hàng hải trước những yêu sách hàng hải ngông cuồng của Trung Quốc và những nỗ lực đe dọa, cung cấp sự đảm bảo rằng chính quyền Biden sẽ không lặp lại sai lầm cơ bản của Obama khi tin rằng các bài phát biểu hùng hồn có thể thay thế cho các động thái quân sự.
Các nước Đông Nam Á nói chung hoan nghênh việc Biden mạnh dạn sửa chữa sai lầm ở Afghanistan để tập trung lại khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương quan trọng hơn về mặt chiến lược, ngay cả khi cuộc sơ tán làm dấy lên những lo ngại về mức độ đáng tin cậy Mỹ với các đối tác.
Bất chấp hội nghị thượng đỉnh sắp tới, Ukraine đã thu hút hầu hết sự chú ý hàng ngày của các nhà hoạch định chính sách Mỹ. Điều này có thể hiểu được, vì một khu vực Đông Nam Á tương đối hòa bình và ổn định sẽ dường như ít cấp bách hơn đối với Washington khi ngọn lửa bùng cháy ở những nơi khác.
Tuy nhiên, cuộc chiến ở Ukraine cũng đã nhấn mạnh tầm quan trọng của các cân bằng khu vực và vai trò quan trọng của Mỹ trong việc duy trì thế cân bằng đó. Singapore đã đưa ra kết luận này từ nhiều thập kỷ trước. Ngay cả khi họ không chuẩn bị để nói công khai như vậy, các quốc gia Đông Nam Á khác cũng hiểu rõ hơn rằng họ không có lựa chọn nào khác ngoài việc dựa vào sức mạnh của Mỹ để duy trì sự cân bằng trong khu vực.
Hành vi hung hăng của Trung Quốc ở Biển Đông và các nơi khác ở Ấn Độ - Thái Bình Dương đã nhấn mạnh thực tế rằng Mỹ là nhân tố không thể thay thế của bất kỳ cán cân chiến lược nào ở khu vực rộng lớn hơn.
Việt Nam đã và đang thận trọng thiết lập quan hệ quốc phòng với Mỹ. Bất chấp lời chỉ trích Mỹ trong quá khứ, Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte vào năm 2021 đã gia hạn Thỏa thuận các lực lượng thăm viếng Philippines, tạo cơ sở pháp lý cho sự hiện diện của lực lượng Mỹ ở Philippines và tăng cường quan hệ với Australia và Nhật Bản, các đồng minh chính của Mỹ trong khu vực.
Các nhà ngoại giao Indonesia và Malaysia có thể đã chỉ trích AUKUS và cảnh giác về Bộ tứ, nhưng giới quốc phòng của họ vẫn lặng lẽ giữ quan điểm khác nhau và cả hai nước đã tiến hành các cuộc tập trận quân sự cấp cao với Mỹ vào năm 2021.
Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS) vào năm 2022 đã tiến hành một cuộc khảo sát ý kiến của giới tinh hoa ở 10 quốc gia thành viên ASEAN. Kết quả cho thấy 63% số người được hỏi hoan nghênh ảnh hưởng chiến lược, chính trị và khu vực của Mỹ và 52% hoàn toàn tin tưởng Mỹ làm điều đúng đắn để đóng góp vào hòa bình, an ninh, thịnh vượng và quản trị toàn cầu.
Chỉ 19% nói điều tương tự về Trung Quốc. Mỹ là cường quốc đáng tin cậy thứ hai ở Đông Nam Á, chỉ sau Nhật Bản, trong khi Liên minh châu Âu đứng thứ ba. Như trong các cuộc khảo sát trước đây, Trung Quốc vẫn là cường quốc ít được tin cậy nhất, với 58% tuyên bố không tin tưởng vào chính quyền Bắc Kinh.
Điều đó không có nghĩa là Mỹ có thể ngủ quên trên chiến thắng. Người Đông Nam Á nhận ra tầm quan trọng của Trung Quốc đối với tương lai của khu vực. Vào năm 2022, gần 77% những người được ISEAS khảo sát coi Trung Quốc là cường quốc kinh tế có ảnh hưởng nhất ở Đông Nam Á, so với 10% chọn Mỹ.
Tuy nhiên, khoảng 76% lo lắng về ảnh hưởng chính trị và chiến lược của Trung Quốc. Khi được hỏi họ sẽ chọn nước nào nếu ASEAN buộc phải liên kết với Trung Quốc hoặc Mỹ, 57% người được hỏi chọn Mỹ và 43% chọn Trung Quốc. Rõ ràng là có một cơ hội để chính quyền Biden cải thiện vị thế của Mỹ ở Đông Nam Á nếu họ quyết định như vậy.
Thương mại là chiến lược
Khoảng trống rõ ràng nhất trong chính sách của Mỹ ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương là kinh tế. Bất chấp sức nặng kinh tế ngày càng tăng của Trung Quốc ở Đông Nam Á, Mỹ vẫn là đối tác kinh tế song phương quan trọng đối với hầu hết các thành viên ASEAN và là nguồn ưu tiên cho đầu tư phi cơ sở hạ tầng có chất lượng, đặc biệt là ở cấp cao hơn về mặt công nghệ của chuỗi giá trị. Washington cần tận dụng lợi thế này thông qua các nỗ lực công-tư chủ động và phối hợp nhiều hơn để thúc đẩy thương mại và đầu tư của Mỹ. Điều đó không thể phó mặc cho những nỗ lực đột xuất của khu vực tư nhân hoặc các lực lượng thị trường.
Điều còn thiếu là một chương trình kinh tế đa phương. Năm nay, Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP) - một sáng kiến của ASEAN nhằm hợp lý hóa các hiệp định thương mại tự do hiện có với Australia, Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc và New Zealand, đã có hiệu lực.
Vì Mỹ không có hiệp định thương mại tự do với ASEAN nên nước này không đủ điều kiện tham gia RCEP. Việc Trump rút khỏi Hiệp định Đối tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP) vào năm 2017 đã được chứng minh là một sai lầm lớn, động thái này khiến Mỹ trở nên lạc lõng trong một khu vực mà thương mại được coi là chiến lược.
Có rất ít triển vọng về việc Mỹ tham gia Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP). Nhận thức được thực tế này, chính quyền Biden đã đề xuất Khung kinh tế Ấn Độ - Thái Bình Dương. Nhưng khuôn khổ này chỉ có vậy - một bản phác thảo mà nội dung vẫn chưa được điền vào.
Hiện tại, nó là một danh sách các vấn đề phức tạp - tạo thuận lợi cho thương mại, làm cho chuỗi cung ứng linh hoạt hơn, phát triển năng lượng sạch, đầu tư vào cơ sở hạ tầng và định hình các tiêu chuẩn đối với công nghệ, lao động và nền kinh tế kỹ thuật số — cần được bổ sung vào các chính sách thiết thực. Tuy nhiên, khuôn khổ ít nhất cũng thừa nhận rằng còn thiếu một phần kinh tế cần được lấp đầy. Nhưng ngay cả khi chi tiết hơn, những đề xuất này không thay thế cho việc Mỹ tham gia vào một thỏa thuận đa phương về quy mô và phạm vi của CPTPP.
Các nước ASEAN hiểu rằng quan điểm chính trị về thương mại nội địa của Mỹ rất phức tạp. Nhưng chính quyền Biden không nên đặt trước bất kỳ khả năng nào về việc Mỹ cuối cùng sẽ tham gia CPTPP. Trung Quốc đã nộp đơn xin gia nhập hiệp ước. Không phải tất cả các thành viên của nó đều mong muốn kết nạp Trung Quốc, một số thành viên sẽ thấy dễ dàng hơn để trì hoãn hoặc ngăn chặn Trung Quốc nếu sự tái gia nhập của Mỹ có vẻ hợp lý, sau đó họ có thể lập luận rằng Trung Quốc và Mỹ nên được kết nạp cùng nhau.
Chính quyền Biden nên cố gắng biến sự đồng thuận của lưỡng đảng về cạnh tranh với Trung Quốc thành lợi thế của mình bằng cách coi CPTPP như một công cụ chiến lược, thay vì thuần kinh tế.
Những con đập và nền dân chủ
Trong năm thứ hai, chính quyền Biden cần lưu ý hai điểm khi xây dựng chính sách về Đông Nam Á. Thứ nhất, đất cũng quan trọng như biển. Các con đập mà Trung Quốc đã và đang tiếp tục xây dựng trên thượng lưu sông Mekong, chảy qua 5 quốc gia thành viên lục địa ASEAN, không chỉ gây ra mối nguy sinh thái to lớn mà cùng với đường sắt và đường cao tốc Bắc-Nam, có thể kéo theo sự phụ thuộc về việc Bắc Kinh sẽ tái định hình vị trí địa lý chiến lược của Đông Nam Á và có thể biến ranh giới giữa vùng Tây Nam Trung Quốc và Đông Nam Á thành những đường chỉ trên bản đồ.
Vào năm 2009, chính quyền Obama đã khởi xướng Sáng kiến Hạ nguồn sông Mekong, hứa hẹn một mối quan tâm mới của Mỹ và nhấn mạnh vào khu vực sông Mekong có thể cân bằng sự hiện diện của Trung Quốc ở đó. Tuy nhiên, trong nhiệm kỳ thứ hai của Obama, Washington dường như không còn quan tâm đến dự án này, có lẽ vì họ không hiểu được tầm quan trọng chiến lược của nó.
Sáng kiến sau đó không đi tới đâu dù vẫn còn hiệu lực, nhưng đã bị lu mờ bởi Sáng kiến Hợp tác Lan Thương-Mekong của Trung Quốc. Mãi đến cuối năm 2020, chính quyền Trump mới cố gắng phục hồi sáng kiến này, đổi tên nó thành Quan hệ Đối tác Mekong-Mỹ.
Chính quyền Biden được cho là đang trong quá trình hoàn thiện chiến lược Mekong của riêng mình. Điều này sẽ đòi hỏi sự phân bổ đầy đủ các nguồn lực và sự quan tâm nhất quán và cấp cao để thành công. Các vấn đề về sông Mekong đã không nhận được sự quan tâm như vậy từ bất kỳ chính quyền nào trước đây. Vấn đề này nên được tiếp cận một cách chiến lược trong bối cảnh rộng lớn hơn trong chính sách của Mỹ đối với Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, thay vì chắp vá như một cụm các vấn đề kỹ thuật hoặc môi trường rời rạc, chẳng hạn như quản lý nguồn nước hoặc biến đổi khí hậu.
Thứ hai, Washington nên tránh giả định rằng nền dân chủ phi tập trung của Mỹ, trong đó sự mất lòng tin vào nhà nước, đã được hiểu rõ ở Đông Nam Á, nơi chính quyền tập trung là tiêu chuẩn và một nhà nước mạnh là khát vọng, ngay cả khi không phải lúc nào cũng đạt được trong thực tế.
Những nỗ lực ý thức hệ trong khuôn khổ Hội nghị thượng đỉnh vì dân chủ được tổ chức vào tháng 12 năm ngoái, có nguy cơ khiến các đối tác ở Đông Nam Á xa lánh. Một sự kiện được đóng khung trong khuôn khổ một cuộc tranh luận giữa dân chủ và chủ nghĩa chuyên chế sẽ hạn chế hơn là mở rộng sự ủng hộ cho Washington trong khu vực.
Malaysia, 1 trong 3 thành viên ASEAN được mời, đã từ chối tham dự vì không muốn tỏ ra nghiêng về một bên giữa Trung Quốc và Mỹ. Nói chung, người Đông Nam Á không thấy tất cả các giá trị của Mỹ là hấp dẫn và tất cả các khía cạnh của hệ thống Trung Quốc đều đáng xa lánh.
Nhìn chung, chính quyền Biden không nên theo đuổi các dự án ý thức hệ như vậy ở Đông Nam Á.
Từ trung tâm cho tới cận biên
Kể từ khi Chiến tranh Việt Nam kết thúc, Mỹ đã nhất quán và thành công đáng kể trong vai trò là người giữ thế cân bằng ngoài khơi ở Đông Nam Á, duy trì sự ổn định của khu vực và ngăn nó rơi vào sự kiểm soát của bất kỳ cường quốc bá quyền nào. Nhưng thời thế đã thay đổi.
Mặc dù Trung Quốc là một đối thủ đáng gờm, nhưng nước này không gây ra mối đe dọa hiện hữu đối với Mỹ như Liên Xô đã làm trong Chiến tranh Lạnh. Do đó, không còn bất kỳ lý do gì để người Mỹ phải chịu bất kỳ gánh nặng nào hoặc trả bất kỳ cái giá nào để duy trì trật tự. ASEAN cần hiểu rõ hơn rằng các ưu tiên của Mỹ hiện nay xoay quanh các vấn đề trong nước nhiều hơn so với các giai đoạn trước. Do đó, Washington hy vọng các đối tác và đồng minh của mình sẽ gánh nhiều chi phí hơn để duy trì trật tự.
ASEAN không cần phải làm tất cả những gì mà chính quyền Biden có thể yêu cầu, nhưng họ cần khẩn trương thảo luận về những gì họ chuẩn bị làm và quan trọng không kém, những gì họ chưa chuẩn bị làm với Mỹ để đối mặt với thách thức chung của Trung Quốc.
Trong trường hợp không có sự rõ ràng như vậy, chính quyền Biden vẫn lịch sự gọi ASEAN là “trung tâm” và tham dự các cuộc họp của khối, nhưng trên thực tế, Washington sẽ chú trọng hơn nhiều đến các quan hệ đối tác khác như Bộ tứ và các mối quan hệ song phương cụ thể ở Đông Nam Á.
Nếu Mỹ không ưu tiên ASEAN, sự suy giảm giá trị của tổ chức này có thể khiến Trung Quốc coi đó là điều hiển nhiên và sẽ mất đòn bẩy với cả hai cường quốc. ASEAN và các thành viên phải hiểu rõ hơn rằng mối quan hệ mạnh mẽ với Mỹ không phải là sự thay thế cho mối quan hệ thân thiết với Trung Quốc mà là điều kiện cần thiết cho những mối quan hệ đó.
ASEAN tự tưởng tượng mình là trung tâm của cuộc cạnh tranh địa chính trị ở Đông Nam Á, nhưng họ có thể thấy mình ở bên lề, không còn là một tác nhân chính trong đấu trường của chính mình.
Bài viết thể hiện quan điểm của ông Bilahari Kausikan - cựu Bí thư Thường trực Bộ Ngoại giao Singapore.
